61999J0503

Arrêt de la Cour du 4 juin 2002. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. - Manquement d'État - Articles 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) et 73 B du traité CE (devenu article 56 CE) - Droits attachés à l'action spécifique du royaume de Belgique dans la Société nationale de transport par canalisations SA et dans la Société de distribution du gaz SA. - Affaire C-503/99.

Recueil de jurisprudence 2002 page I-04809


Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif

Mots clés


1. Libre circulation des capitaux - Restrictions - Entraves résultant de privilèges conservés par les États membres dans la gestion d'entreprises privatisées - Justification - Régimes de propriété - Absence

(Traité CE, art. 222 (devenu art. 295 CE))

2. Libre circulation des capitaux - Restrictions - Réglementation nationale instituant en faveur de l'État une action spécifique dans une société - Droit d'opposition à toute cession, affectation à titre de sûreté ou changement de la destination de certains actifs stratégiques et à l'encontre de certaines décisions de gestion - Justification - Sécurité des approvisionnements en énergie en cas de crise

(Traité CE, art. 73 B et 73 D, § 1, b) (devenus art. 56 CE et 58, § 1, b), CE))

Sommaire


1. Les préoccupations pouvant, selon les circonstances, justifier que les États membres gardent une certaine influence dans les entreprises initialement publiques et ultérieurement privatisées, lorsque ces entreprises agissent dans les domaines des services d'intérêt général ou stratégiques, ne sauraient toutefois permettre aux États membres d'exciper de leurs régimes de propriété, tels que visés à l'article 222 du traité (devenu article 295 CE), pour justifier des entraves aux libertés prévues par le traité, qui résultent de privilèges dont ils assortissent leur position d'actionnaire dans une entreprise privatisée. En effet, ledit article n'a pas pour effet de faire échapper les régimes de propriété existant dans les États membres aux règles fondamentales du traité.

( voir points 43-44 )

2. Ne manque pas aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 73 B du traité (devenu article 56 CE) un État membre qui maintient une réglementation nationale instituant une action spécifique de cet État dans deux sociétés de transport et de distribution de gaz, qui prévoit, d'une part, un droit d'opposition de cet État membre pour toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination de certains actifs stratégiques et, d'autre part, un droit d'opposition de cet État membre à l'encontre de certaines décisions de gestion qui sont estimées contraires aux lignes directrices de la politique énergétique du pays.

En effet, s'il est vrai que les restrictions résultant de la réglementation en cause entrent dans le champ d'application de la libre circulation des capitaux, cette réglementation est justifiée par l'objectif de garantir la sécurité des approvisionnements en énergie en cas de crise, objectif relevant des raisons de sécurité publique qui peuvent justifier, conformément à l'article 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité (devenu article 58, paragraphe 1, sous b), CE), une entrave à la libre circulation des capitaux, dans la mesure où elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

( voir points 40, 46, 48, 55 )

Parties


Dans l'affaire C-503/99,

Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Patakia, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume de Belgique, représenté par Mme A. Snoecx, en qualité d'agent, assistée de Mes F. de Montpellier, M. Picat et A. Theissen, avocats,

partie défenderesse,

soutenu par

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par Mme R. Magrill, en qualité d'agent, assistée de MM. J. Crow, barrister, et D. Wyatt, QC, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

ayant pour objet de faire constater que, en maintenant en vigueur

- les dispositions de l'arrêté royal, du 10 juin 1994, instituant au profit de l'État une action spécifique de la Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge du 28 juin 1994, p. 17333), selon lesquelles cette action est assortie des droits particuliers suivants:

a) toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination des canalisations de la société constituant des grandes infrastructures de transport intérieur de produits énergétiques ou pouvant servir à cet effet doit être notifié préalablement au ministre de tutelle, qui a le droit de s'opposer à ces opérations s'il considère qu'elles portent atteinte aux intérêts nationaux dans le domaine de l'énergie;

b) le ministre peut nommer deux représentants du gouvernement fédéral au sein du conseil d'administration de la société. Ceux-ci peuvent proposer au ministre l'annulation de toute décision du conseil d'administration qu'ils estiment contraire aux lignes directrices de la politique énergétique du pays, en ce compris les objectifs du gouvernement relatifs à l'approvisionnement du pays en énergie;

- les dispositions de l'arrêté royal, du 16 juin 1994, instituant au profit de l'État une action spécifique de Distrigaz (Moniteur belge du 28 juin 1994, p. 17347), selon lesquelles cette action est assortie des droits particuliers suivants:

a) toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination des actifs stratégiques de la société doit être notifié préalablement au ministre de tutelle, qui a le droit de s'opposer à ces opérations s'il considère qu'elles portent atteinte aux intérêts nationaux dans le domaine de l'énergie;

b) le ministre peut nommer deux représentants du gouvernement fédéral au sein du conseil d'administration de la société. Ceux-ci peuvent proposer au ministre l'annulation de toute décision du conseil d'administration ou du comité de direction qu'ils estiment contraire à la politique énergétique du pays,

et en n'ayant pas prévu des critères précis, objectifs et stables concernant l'approbation des opérations susmentionnées ou l'opposition à celles-ci, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) et 73 B du traité CE (devenu article 56 CE),

LA COUR,

composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, M. P. Jann (rapporteur), Mme N. Colneric et M. S. von Bahr, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, V. Skouris et J. N. Cunha Rodrigues, juges,

avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,

greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,

vu le rapport d'audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 2 mai 2001, au cours de laquelle la Commission a été représentée par Mme M. Patakia et par M. F. de Sousa Fialho, en qualité d'agent, le royaume de Belgique par Me F. de Montpellier et par Me O. Davidson, avocat, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord par Mme R. Magrill, assistée de M. D. Wyatt,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 3 juillet 2001,

rend le présent

Arrêt

Motifs de l'arrêt


1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 décembre 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en maintenant en vigueur

- les dispositions de l'arrêté royal, du 10 juin 1994, instituant au profit de l'État une action spécifique de la Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge du 28 juin 1994, p. 17333, ci-après l'«arrêté royal du 10 juin 1994»), selon lesquelles cette action est assortie des droits particuliers suivants:

a) toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination des canalisations de la société constituant des grandes infrastructures de transport intérieur de produits énergétiques ou pouvant servir à cet effet doit être notifié préalablement au ministre de tutelle, qui a le droit de s'opposer à ces opérations s'il considère qu'elles portent atteinte aux intérêts nationaux dans le domaine de l'énergie;

b) le ministre peut nommer deux représentants du gouvernement fédéral au sein du conseil d'administration de la société. Ceux-ci peuvent proposer au ministre l'annulation de toute décision du conseil d'administration qu'ils estiment contraire aux lignes directrices de la politique énergétique du pays, en ce compris les objectifs du gouvernement relatifs à l'approvisionnement du pays en énergie;

- les dispositions de l'arrêté royal, du 16 juin 1994, instituant au profit de l'État une action spécifique de Distrigaz (Moniteur belge du 28 juin 1994, p. 17347, ci-après l'«arrêté royal du 16 juin 1994»), selon lesquelles cette action est assortie des droits particuliers suivants:

a) toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination des actifs stratégiques de la société doit être notifié préalablement au ministre de tutelle, qui a le droit de s'opposer à ces opérations s'il considère qu'elles portent atteinte aux intérêts nationaux dans le domaine de l'énergie;

b) le ministre peut nommer deux représentants du gouvernement fédéral au sein du conseil d'administration de la société. Ceux-ci peuvent proposer au ministre l'annulation de toute décision du conseil d'administration ou du comité de direction qu'ils estiment contraire à la politique énergétique du pays,

et en n'ayant pas prévu des critères précis, objectifs et stables concernant l'approbation des opérations susmentionnées ou l'opposition à celles-ci, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) et 73 B du traité CE (devenu article 56 CE).

2 Par requêtes déposées au greffe de la Cour respectivement les 22 et 27 juin 2000, le royaume de Danemark et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ont demandé à intervenir dans l'affaire au soutien des conclusions du royaume de Belgique. Par ordonnances du président de la Cour des 12 et 13 juillet 2000, respectivement, ces États membres ont été admis à intervenir. Par lettre du 2 octobre 2000, le royaume de Danemark s'est désisté de son intervention.

Cadre juridique du litige

Droit communautaire

3 L'article 73 B, paragraphe 1, du traité est libellé comme suit:

«Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.»

4 En vertu de l'article 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité CE [devenu article 58, paragraphe 1, sous b), CE]:

«L'article 73 B ne porte pas atteinte au droit qu'ont les États membres:

[...]

b) de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d'information administrative ou statistique ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique.»

5 L'annexe I de la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en oeuvre de l'article 67 du traité (JO L 178, p. 5), comporte une nomenclature des mouvements de capitaux visés à l'article 1er de cette directive. Elle énumère notamment les mouvements suivants:

«I. Investissements directs [...]

1) Création et extension de succursales ou d'entreprises nouvelles appartenant exclusivement au bailleur de fonds, et acquisition intégrale d'entreprises existantes

2) Participation à des entreprises nouvelles ou existantes en vue de créer ou maintenir des liens économiques durables

[...]»

6 En vertu des notes explicatives figurant à la fin de l'annexe I de la directive 88/361, on entend par «investissements directs»:

«Les investissements de toute nature auxquels procèdent les personnes physiques, les entreprises commerciales, industrielles ou financières et qui servent à créer ou à maintenir des relations durables et directes entre le bailleur de fonds et le chef d'entreprise ou l'entreprise à qui ces fonds sont destinés en vue de l'exercice d'une activité économique. Cette notion doit donc être comprise dans son sens le plus large.

[...]

En ce qui concerne les entreprises mentionnées au point I 2 de la nomenclature et qui ont le statut de sociétés par actions, il y a participation ayant le caractère d'investissements directs, lorsque le paquet d'actions qui se trouve en possession d'une personne physique, d'une autre entreprise ou de tout autre détenteur donne à ces actionnaires, soit en vertu des dispositions de la législation nationale sur les sociétés par actions, soit autrement, la possibilité de participer effectivement à la gestion de cette société ou à son contrôle.

[...]»

7 La nomenclature figurant à l'annexe I de la directive 88/361 vise également les mouvements suivants:

«III. Opérations sur titres normalement traités sur le marché des capitaux [...]

[...]

A. Transactions sur titres du marché des capitaux

1) Acquisition par des non-résidents de titres nationaux négociés en bourse [...]

[...]

3) Acquisition par des non-résidents de titres nationaux non négociés en bourse [...]

[...]»

8 L'article 222 du traité CE (devenu article 295 CE) dispose:

«Le présent traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres.»Droit national9 L'arrêté royal du 10 juin 1994 prévoit à ses articles 1er, 3 et 4:«Article 1erLe jour où les actions que l'État détient actuellement dans le capital de la Société nationale d'investissement sont transférées effectivement à une ou plusieurs personnes physiques ou morales du secteur privé, la Société nationale d'investissement cédera une action du capital de la société anonyme Société nationale de transport par canalisations, ci-après dénommée la `S.N.T.C.', à l'État. Les droits particuliers définis aux articles 2 à 5 ne sont attachés à cette action, en plus des droits d'information attachés aux actions ordinaires de la S.N.T.C., qu'aussi longtemps que cette action est la propriété de l'État, qui ne peut la céder que moyennant autorisation législative. Ces droits sont exercés par le ministre qui a l'énergie dans ses attributions, ci-après dénommé le `ministre'.[...]Article 3L'action spécifique confère au ministre le droit de s'opposer à toute cession, affectation à titre de sûreté ou changement de la destination des canalisations de la S.N.T.C. constituant des grandes infrastructures de transport intérieur de produits énergétiques ou pouvant servir à cet effet, si le ministre considère que cette opération porte atteinte aux intérêts nationaux dans le domaine de l'énergie. [...]Les opérations visées au premier alinéa doivent être notifiées préalablement au ministre. Le ministre peut établir des règles plus précises pour la forme et le contenu de cette notification. Le ministre peut exercer son droit d'opposition dans un délai de vingt et un jours après que l'opération concernée lui a été notifiée.Article 4L'action spécifique confère au ministre le droit de nommer deux représentants du gouvernement fédéral au sein du conseil d'administration de la S.N.T.C. Ces représentants du gouvernement y siègent avec voix consultative.Les représentants du gouvernement peuvent en outre dans un délai de quatre jours ouvrables prendre recours auprès du ministre contre toute décision du conseil d'administration de la S.N.T.C. qu'ils estiment contraire aux lignes directrices de la politique de l'énergie du pays, en ce compris les objectifs du gouvernement relatifs à l'approvisionnement du pays en énergie. Ce délai de quatre jours court à partir du jour de la réunion au cours de laquelle la décision concernée a été prise, si les représentants du gouvernement y avaient été régulièrement conviés, et, dans le cas contraire, à partir du jour où les représentants du gouvernement ou l'un d'entre eux ont pris connaissance de la décision. Le recours est suspensif. Si le ministre n'a pas annulé la décision concernée dans un délai de huit jours ouvrables après ce recours, celle-ci devient définitive.»10 L'arrêté royal du 16 juin 1994 prévoit à ses articles 1er, 3 et 4 des règles en substance identiques concernant la Société de distribution du gaz SA (ci-après «Distrigaz»).La procédure précontentieuse11 Par deux lettres du 8 juillet 1998, la Commission a informé le gouvernement belge qu'elle considérait que les actions spécifiques instituées par les arrêtés royaux des 10 et 16 juin 1994 pourraient enfreindre les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux et à la liberté d'établissement.12 Le gouvernement belge a, par deux lettres du 15 septembre 1998, répondu que les droits spéciaux attachés à ces actions n'avaient jusqu'alors pas été exercés et que les autorités concernées se déclaraient prêtes à garantir à la Commission qu'aucun de ces droits ne serait exercé de manière discriminatoire au détriment des ressortissants d'autres États membres.13 Insatisfaite de ces réponses, la Commission a adressé au royaume de Belgique, le 18 décembre 1998, deux avis motivés invitant celui-ci à s'y conformer dans un délai de deux mois.14 Le gouvernement belge a répondu aux avis motivés par lettre unique du 4 mars 1999, dans laquelle il annonçait son intention d'aménager les droits spéciaux liés aux actions spécifiques en cause. En effet, certains aménagements ont eu lieu par la suite, qui ont cependant laissé inchangés les articles 1er, 3 et 4 des arrêtés royaux des 10 et 16 juin 1994.15 La Commission a donc décidé de saisir la Cour du présent recours.Moyens et arguments des parties16 La Commission expose, à titre liminaire, que l'ampleur considérable des investissements intracommunautaires a amené certains États membres à prendre des mesures dans le souci de contrôler cette situation. Lesdites mesures, adoptées en grande partie dans le cadre de privatisations, risqueraient d'être incompatibles, dans certaines conditions, avec le droit communautaire. C'est pour cette raison qu'elle aurait adopté, le 19 juillet 1997, la communication concernant certains aspects juridiques touchant aux investissements intracommunautaires (JO C 220, p. 15, ci-après la «communication de 1997»).17 Dans cette communication, la Commission aurait interprété en la matière les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux et à la liberté d'établissement, notamment dans le cadre des procédures d'autorisation générale ou de droit de veto de la part des autorités publiques.18 Le point 9 de la communication de 1997 est rédigé comme suit:«Il ressort de cet examen des mesures revêtant un caractère restrictif pour les investissements intracommunautaires que les mesures discriminatoires (c'est-à-dire celles qui s'appliquent exclusivement aux investisseurs ressortissants d'un autre État membre de l'Union européenne) seront jugées incompatibles avec les articles 73 B et 52 du traité relatifs à la libre circulation des capitaux et au droit d'établissement, à moins qu'elles ne rentrent dans le cadre de l'une des exceptions prévues par le traité. En ce qui concerne les mesures non discriminatoires (c'est-à-dire celles qui s'appliquent aux nationaux comme aux ressortissants d'un autre État membre de l'Union européenne), elles sont admises dans la mesure où elles se fondent sur une série de critères objectifs, stables et rendus publics et peuvent se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général. En tout état de cause, le principe de proportionnalité devra être respecté.»19 Selon la Commission, la réglementation instituant des actions spécifiques en faveur du royaume de Belgique dans la SNTC et Distrigaz, qui prévoit, d'une part, un droit d'opposition de cet État membre pour toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination de canalisations et de certains autres actifs stratégiques et, d'autre part, un droit d'opposition de cet État membre à l'encontre de certaines décisions de gestion qui sont estimées contraires aux lignes directrices de la politique énergétique du pays, ne respecte pas les conditions énoncées par la communication de 1997 et viole ainsi les articles 52 et 73 B du traité.20 En effet, ces dispositions nationales, bien qu'indistinctement applicables, créeraient des obstacles au droit d'établissement des ressortissants d'autres États membres aussi bien qu'à la libre circulation des capitaux à l'intérieur de la Communauté dans la mesure où elles seraient susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice de ces libertés.21 Selon la Commission, les procédures d'autorisation ou d'opposition ne peuvent être jugées compatibles avec lesdites libertés que si elles sont couvertes par les exceptions visées aux articles 55 du traité CE (devenu article 45 CE), 56 du traité CE (devenu, après modification, article 46 CE) et 73 D du traité ou si elles sont justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général et assorties de critères objectifs, stables et rendus publics, de manière à limiter au minimum le pouvoir discrétionnaire des autorités nationales.22 Or, les dispositions en cause ne répondraient à aucun de ces critères. Elles risqueraient par conséquent, par manque de transparence, d'introduire indirectement un élément de discrimination ainsi qu'une incertitude juridique. Par ailleurs, l'article 222 du traité ne saurait être invoqué de façon pertinente en l'espèce, dans la mesure où, en tout état de cause, la réglementation nationale relative à la privatisation de sociétés devrait respecter le droit communautaire.23 Si l'approvisionnement en gaz naturel constitue une mission d'utilité publique et pourrait, tout comme la nécessité de maintenir les infrastructures de transport de produits énergétiques, relever, en principe, des raisons impérieuses d'intérêt général, il faudrait encore établir le caractère nécessaire et proportionné des mesures en question quant au but à atteindre.24 En effet, une mesure à caractère négatif, tel le droit d'opposition, ne saurait garantir un approvisionnement suffisant comme le pourraient des mesures positives, tels une planification visant à encourager les entreprises de gaz naturel à conclure des contrats d'approvisionnement à long terme et à diversifier leurs sources d'approvisionnement ou un système de licences. De même, l'existence des infrastructures de transport pourrait être assurée non par un droit général d'opposition, mais par une réglementation définissant précisément le comportement adéquat des entreprises concernées. Les droits attachés aux actions spécifiques en cause empêcheraient en outre la conclusion de contrats à long terme ainsi qu'une diversification des sources d'approvisionnement. De même, les voies de recours contre les mesures en cause seraient inadéquates en raison de la durée de la procédure et des coûts qui y seraient liés.25 La Commission se réfère également à la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (JO L 204, p. 1, ci-après la «directive gaz»), qui établit des règles organisant le marché intérieur du gaz naturel et dont le délai de transposition a expiré le 10 août 2000. Cette directive offrirait un cadre communautaire pour l'exercice des pouvoirs des États membres quant aux obligations de service public imposées aux entreprises du secteur. Elle assurerait un équilibre entre le respect de la concurrence entre opérateurs économiques, d'une part, et l'objectif de la sécurité d'approvisionnement, d'autre part, en prévoyant un encadrement strict.26 Le royaume de Belgique conteste le manquement allégué. Selon lui, les éventuelles restrictions à la liberté d'établissement et à la libre circulation des capitaux résultant de la réglementation litigieuse sont, en tout état de cause, justifiées, d'une part, par l'exception de sécurité publique prévue aux articles 56 et 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité et, d'autre part, par des raisons impérieuses d'intérêt général. Elles seraient, par ailleurs, proportionnées et adéquates quant à l'objectif qu'elles poursuivent.27 En premier lieu, la sécurité de l'approvisionnement du pays en énergie constituerait une raison impérieuse d'intérêt général, ce qui résulterait déjà, à propos de l'approvisionnement en énergie électrique, de l'arrêt du 27 avril 1994, Almelo (C-393/92, Rec. p. I-1477, points 46 à 50), et, à propos des produits pétroliers, de l'arrêt du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Rec. p. 2727, point 34).28 En deuxième lieu, les mesures en question répondraient aux critères de nécessité et de proportionnalité. La SNTC et Distrigaz occuperaient une position stratégique dans l'approvisionnement en énergie du pays, en particulier au vu de la dépendance de la Belgique en ressources énergétiques étrangères. Tandis que la SNTC serait en particulier le propriétaire des canalisations constituant les grandes infrastructures de transport intérieur de produits énergétiques, les actifs stratégiques de Distrigaz seraient notamment les infrastructures pour le transport intérieur et le stockage de gaz, y compris les points de débarquement et transfrontaliers. Un certain contrôle par les autorités publiques de ces actifs dans le cadre de la réglementation en cause serait nécessaire. Les mesures prévues à cet effet seraient également proportionnées. La procédure de notification préalable constituerait, en l'absence d'un effet suspensif, une simple procédure d'information des autorités. De même, le pouvoir du ministre dans le cadre de cette procédure ne serait pas général, mais porterait uniquement sur des points très précis et serait extrêmement limité dans le temps. Quant à la procédure d'annulation, elle ne pourrait être mise en oeuvre que dans un cas très particulier et clairement identifié, à savoir lorsqu'il y a atteinte à la politique d'approvisionnement en énergie du pays. Tout comme pour la première procédure, le délai laissé au ministre pour réagir serait extrêmement limité. Il ne saurait donc être affirmé que des critères précis, objectifs et stables n'ont pas été établis.29 Par ailleurs, tout exercice des droits conférés par la réglementation en cause devrait faire l'objet d'une motivation formelle exposant les considérations de fait et de droit qui fondent la décision prise. De plus, un recours en annulation ainsi qu'un recours en suspension devant le Conseil d'État (Belgique) seraient ouverts contre une telle décision. Les frais y afférents seraient très modérés et une procédure en référé existerait. D'un point de vue temporel, une limitation stricte serait prévue, dans la mesure où le ministre devrait agir dans les vingt et un jours de la notification.30 Selon le gouvernement belge, il n'existe pas de moyen moins restrictif pour atteindre les buts poursuivis. La Commission devrait, dans le cadre de l'examen du critère de proportionnalité, apporter la preuve de l'existence de solutions alternatives moins contraignantes (voir arrêt du 23 octobre 1997, Commission/France, C-159/94, Rec. p. I-5815, points 101 et 102). Or, elle n'aurait mentionné à cet égard qu'une planification à long terme, inappropriée du point de vue de la rapidité, et une «réglementation précise quant au comportement adéquat des entreprises en question», à savoir un système de licences dont les contours resteraient cependant flous. Il serait extrêmement douteux que de telles mesures aboutissent à un niveau de sécurité juridique plus élevé pour les investisseurs que celui résultant de la réglementation en cause.31 Quant au moyen tiré par la Commission de la directive gaz, le gouvernement belge est d'avis qu'il est irrecevable, puisqu'il a été soulevé pour la première fois dans la requête. En tout état de cause, cette directive harmoniserait les obligations de service public d'un point de vue matériel, mais non sur un plan procédural. De ce point de vue, les États membres resteraient libres de prendre les mesures qu'ils jugent appropriées.32 En troisième lieu, le gouvernement belge fait valoir que les droits conférés par la réglementation en cause sont justifiés par l'exception de sécurité publique prévue aux articles 56 et 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité. L'approvisionnement en gaz du pays relèverait de la sécurité publique dès lors que le fonctionnement de l'économie ainsi que des institutions et des services publics essentiels voire même la survie de la population en dépendent. Une interruption de l'approvisionnement en gaz naturel et les risques qui en résulteraient pour l'existence de l'État pourraient gravement affecter sa sécurité publique.33 À titre subsidiaire, le gouvernement belge fait valoir que les entraves éventuelles aux libertés du traité résultant de la réglementation en cause sont justifiées par l'article 90, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 86, paragraphe 2, CE), en vertu duquel les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ne sont soumises aux règles du traité relatives à la concurrence que dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement de leur mission particulière.34 Il résulterait de l'arrêt du 19 mars 1991, France/Commission (C-202/88, Rec. p. I-1223, point 12), que l'article 90, paragraphe 2, du traité est l'expression d'un principe général selon lequel les règles du traité doivent subir des exceptions lorsque des intérêts liés aux missions de services d'intérêt général sont menacés.35 Le Royaume-Uni partage pour l'essentiel le point de vue du royaume de Belgique.Appréciation de la CourSur l'article 73 B du traité36 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que l'article 73 B, paragraphe 1, du traité met en oeuvre la libre circulation des capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers. À cet effet, il dispose, dans le cadre des dispositions du chapitre du traité intitulé «Les capitaux et les paiements», que toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.37 Si le traité ne définit pas les notions de mouvements de capitaux et de paiements, il est constant que la directive 88/361, ensemble avec la nomenclature qui lui est annexée, a une valeur indicative pour définir la notion de mouvements de capitaux (voir arrêt du 16 mars 1999, Trummer et Mayer, C-222/97, Rec. p. I-1661, points 20 et 21).38 En effet, les points I et III de la nomenclature reprise à l'annexe I de la directive 88/361 ainsi que les notes explicatives y figurant indiquent que l'investissement direct sous forme de participation à une entreprise par la détention d'actions ainsi que l'acquisition de titres sur le marché des capitaux constituent des mouvements de capitaux au sens de l'article 73 B du traité. En vertu desdites notes explicatives, l'investissement direct, en particulier, est caractérisé par la possibilité de participer effectivement à la gestion d'une société et à son contrôle.39 À la lumière de ces considérations, il convient d'examiner si la réglementation instituant des actions spécifiques en faveur du royaume de Belgique dans la SNTC et Distrigaz, qui prévoit, d'une part, un droit d'opposition de cet État membre pour toute cession, toute affectation à titre de sûreté ou tout changement de la destination de canalisations et de certains autres actifs stratégiques et, d'autre part, un droit d'opposition de cet État membre à l'encontre de certaines décisions de gestion qui sont estimées contraires aux lignes directrices de la politique énergétique du pays, constitue une restriction aux mouvements de capitaux entre les États membres.40 Le gouvernement belge n'a pas contesté, en principe, que les restrictions résultant de la réglementation en cause entrent dans le champ d'application de la libre circulation des capitaux.41 Le gouvernement du Royaume-Uni admet également, du moins dans une certaine mesure, le caractère restrictif de la réglementation belge.42 Il convient par conséquent d'examiner si et dans quelles conditions une justification peut être admise pour la réglementation en cause.43 Ainsi qu'il ressort également de la communication de 1997, ne sauraient être niées les préoccupations pouvant, selon les circonstances, justifier que les États membres gardent une certaine influence dans les entreprises initialement publiques et ultérieurement privatisées, lorsque ces entreprises agissent dans les domaines des services d'intérêt général ou stratégiques (voir arrêts de ce jour, Commission/Portugal, C-367/98, non encore publié au Recueil, point 47, et Commission/France, C-483/99, non encore publié au Recueil, point 43).44 Ces préoccupations ne sauraient toutefois permettre aux États membres d'exciper de leurs régimes de propriété, tels que visés à l'article 222 du traité, pour justifier des entraves aux libertés prévues par le traité, qui résultent de privilèges dont ils assortissent leur position d'actionnaire dans une entreprise privatisée. En effet, ainsi qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour (arrêt du 1er juin 1999, Konle, C-302/97, Rec. p. I-3099, point 38), ledit article n'a pas pour effet de faire échapper les régimes de propriété existant dans les États membres aux règles fondamentales du traité.45 La libre circulation des capitaux, en tant que principe fondamental du traité, ne peut être limitée par une réglementation nationale que si celle-ci est justifiée par des raisons visées à l'article 73 D, paragraphe 1, du traité ou par des raisons impérieuses d'intérêt général et s'appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l'État membre d'accueil. En outre, afin d'être ainsi justifiée, la réglementation nationale doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint, en vue de répondre au critère de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 et C-250/94, Rec. p. I-4821, point 23, et du 14 mars 2000, Église de scientologie, C-54/99, Rec. p. I-1335, point 18).46 En l'espèce, il ne saurait être nié que l'objectif poursuivi par la réglementation en cause, à savoir garantir la sécurité des approvisionnements en énergie en cas de crise, relève d'un intérêt public légitime. En effet, la Cour a déjà reconnu, parmi les raisons de sécurité publique qui peuvent justifier une entrave à la libre circulation des marchandises, l'objectif d'assurer, en tout temps, un approvisionnement minimal en produits pétroliers (arrêt Campus Oil e.a., précité, points 34 et 35). Le même raisonnement vaut pour les entraves à la libre circulation des capitaux, dans la mesure où la sécurité publique figure également parmi les raisons justificatives énoncées à l'article 73 D, paragraphe 1, sous b), du traité.47 Cependant, la Cour a également jugé que les exigences de la sécurité publique doivent, notamment en tant que dérogation au principe fondamental de la libre circulation des capitaux, être entendues strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté. Ainsi, la sécurité publique ne saurait être invoquée qu'en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, notamment, arrêt Église de scientologie, précité, point 17).48 Il convient donc de vérifier si la réglementation en cause permet d'assurer dans l'État membre concerné, en cas de menace réelle et grave, un approvisionnement minimal en énergie et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin.49 Tout d'abord, il convient de constater que le régime en cause est un régime d'opposition. Ce régime part du principe de respect de l'autonomie de décision de l'entreprise, le contrôle susceptible d'être exercé par le ministre de tutelle dépendant dans chaque cas particulier d'une initiative des autorités gouvernementales. Aucune approbation préalable n'est exigée dans ce cadre. En outre, des délais stricts s'imposent aux autorités publiques pour l'exercice de ce droit d'opposition.50 Ensuite, le régime est limité à certaines décisions concernant les actifs stratégiques desdites sociétés, en particulier les réseaux d'énergie, ainsi qu'à des décisions de gestion spécifiques y relatives, qui peuvent ponctuellement être mises en cause. 51 Enfin, les interventions du ministre prévues aux articles 3 et 4 des arrêtés royaux des 10 et 16 juin 1994 ne peuvent avoir lieu qu'en cas de mise en cause des objectifs de la politique énergétique. Au surplus, ainsi que le gouvernement belge l'a explicité dans ses mémoires et à l'audience, sans être contredit par la Commission à cet égard, elles doivent être formellement motivées et sont susceptibles d'un contrôle juridictionnel efficace.52 Le régime en cause permet donc, sur la base de critères objectifs et contrôlables par les juridictions, de garantir la disponibilité effective des canalisations constituant les grandes infrastructures de transport intérieur des produits énergétiques ainsi que d'autres infrastructures pour le transport intérieur et le stockage de gaz, y compris les points de débarquement et transfrontaliers. Il donne ainsi à l'État membre la possibilité d'intervenir afin d'assurer, dans une situation donnée, le respect des obligations de service public qui incombent à la SNTC et à Distrigaz, tout en respectant les exigences de sécurité juridique.53 La Commission n'a pas démontré que des mesures moins contraignantes auraient pu être prises pour atteindre l'objectif poursuivi. Il n'est pas sûr qu'une planification visant à encourager les entreprises de gaz naturel à conclure des contrats d'approvisionnement à long terme, à diversifier leurs sources d'approvisionnement ou à pratiquer un système de licences serait apte, à elle seule, à permettre une réaction rapide dans une situation spécifique. Par ailleurs, une réglementation définissant précisément le comportement des entreprises du secteur, telle que proposée par la Commission, semble même plus restrictive qu'un droit d'opposition qui est limité à des situations particulières.54 Quant aux arguments de la Commission tirés de la directive gaz, il suffit de constater que le délai de transposition de cette directive n'a expiré que le 10 août 2000. Le cadre communautaire que ladite directive est censée instaurer, selon la Commission, en ce qui concerne l'exercice des pouvoirs des États membres quant aux obligations de service public imposées aux entreprises du secteur ne saurait donc, en tout état de cause, avoir une influence sur le présent recours, les avis motivés étant datés du 18 décembre 1998 et la requête ayant été introduite le 22 décembre 1999.55 Il convient donc de constater que la réglementation en cause est justifiée par l'objectif de garantir la sécurité des approvisionnements en énergie en cas de crise.56 Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner le moyen tiré d'un principe déduit de l'article 90, paragraphe 2, du traité, que le gouvernement belge invoque à titre subsidiaire.57 Il résulte des considérations qui précèdent que le recours de la Commission doit être rejeté en tant qu'il a trait à l'article 73 B du traité.Sur l'article 52 du traité58 La Commission demande encore la constatation d'un manquement à l'article 52 du traité, à savoir aux règles de celui-ci relatives à la liberté d'établissement dans la mesure où elles concernent les entreprises.59 Il convient d'observer à cet égard que l'article 56 du traité prévoit, comme l'article 73 D du traité, une justification tirée de la sécurité publique. Ainsi, à supposer même que la possibilité pour un État membre de s'opposer à la cession, à l'affectation à titre de sûreté ou au changement de destination de certains actifs d'une entreprise existante, ou à certaines décisions de gestion de l'entreprise, puisse constituer une restriction à la liberté d'établissement, une telle restriction serait justifiée pour les raisons exposées aux points 43 à 55 du présent arrêt.60 Il convient donc également de rejeter le recours de la Commission en tant qu'il a trait à l'article 52 du traité.

Décisions sur les dépenses


Sur les dépens

61 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le royaume de Belgique ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. En application de l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, de ce règlement, le Royaume-Uni, qui est intervenu au litige, supporte ses propres dépens.

Dispositif


Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.

3) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord supporte ses propres dépens.


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